党的二十大报告明确提出了“健全网络综合治理体系,推动形成良好网络生态”的网络治理新目标,这与之前在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”一脉相承,是新时期我国全面提升互联网治理体系的新思维。从治理体系上看,互联网综合治理体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是全面依法治国和法治政府在互联网治理中的具体落实。党的二十大报告中将良好网络生态作为综合治理体系发展的目标,对新时期互联网治理提出了更高的要求,就是将习近平总书记提出的“依法治网、依法办网、依法上网”网络法治原则,与网络技术、网络生态和网络经济深度融合。
在网络综合治理体系中,法治因素和技术因素是最为关键的两个环节。法治是综合治理的基础和安全的保障,技术则是网络发展的前提和创新的体现。因此,处理好法治与技术的辩证关系就显得尤为重要。
我国互联网法治体系已经基本构建完成
党的十八大以来,我国全面进入互联网领域立法和修法的高峰期,主要分为以下五大类别。
一、以《民法典》为代表的民事权利体系已经构建,人身权利和财产权利体系映射在网络空间,统一做到线上线下相一致的权利保障系统。《电子商务法》《消费者权益保护法》《网络交易管理办法》等针对电子商务的特别规定,让平台责任全面进入电商主体责任时代。
二、涉及互联网治理公法序列中,《反电信网络诈骗法》《刑法》及系列修正案将涉网犯罪等新型刑事犯罪全面纳入法治监管体系。《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等涉及网络安全的责任法,保护范围从国家安全延伸到公民个体权利,建立起全面立体的数据安全法律体系。
三、在互联网技术与实践的垂直领域专门立法,主要以国家网信办近年来出台的系列法规为主,已经构建起包括新闻信息、移动应用程序、微博客、搜索排行、即时通信、深度合成、直播服务、评论跟帖等在内的新技术新应用法律治理体系。
四、传统法律法规在网络技术影响下,通过修正和修订的方式完成了法治的互联网化转变。以《未成年人保护法》为代表,修订时增加了网络保护专章,将未成年人网络权益保护转化成技术责任、法律责任和社会责任。《著作权法》第三次修订,充分考虑到网络音视频技术的发展,新增视听作品以取代电影和类电影作品,更好地适应网络长短视频作品的保护。
五、针对新技术新业态出现的新问题,各部门依据职权范围陆续出台了系列专门性法规。比如,交通运输部针对网约车、共享单车的治理问题,文旅部针对在线旅游平台治理问题,市场监管总局针对互联网广告新问题,工信部针对算法和移动应用问题等,陆续出台了治理方案,构建起多主体和多位阶组建的综合治理体系。
网络综合治理动态与技术监管的关系
从我国网络治理实践发展看,有三个明显趋势:一是从责任法转向行为法;二是从主体监管转向技术监管;三是从结果处置转向过程动态监管和全生态治理。
首先,责任法所强调的是以法律责任形式为核心,对违法违规行为进行惩戒和约束。但随着网络平台主体责任理论逐渐成为网络治理主要指导理念,平台主体责任的复杂性开始显现。除了法律责任作为基础性责任之外,网络平台还应承担社会责任和道德责任,后者的责任形态根据平台性质和影响力的不同也不尽相同。因此,责任法的单项约束,逐渐转化为行为法的多项约束,一刀切的监管模式被分级分类管理模式所替代。
其次,互联网新技术新应用的行业监管,从主体行政许可的市场准入式监管模式,逐渐转向行为监管、技术监管、信用监管和责任监管等全流程监管体系。最具代表性的模式为《电子商务法》中关于零星小额经营者商事主体资格豁免,以及顺风车约车中关于拼车主体运营资质豁免等电子商务新领域。
最后,互联网全过程动态监管将以往的重处罚逐渐转化成重预防,更强调网络技术的可控性,突出安全评估、备案和事先审核的重要性。比如,在网络安全、个人信息保护、具有社会动员能力的新产品新应用和算法模型等方面,安全评估和事先备案审核成为网络治理的重要抓手。以《网络信息内容生态治理规定》为重要立法标志,我国网络综合治理进入全生态管理层面。
从以上的发展趋势看,技术监管必将成为评价网络综合治理能力的核心要素。技术监管主要分为两大类别,一是技术的法治化监管;二是技术的伦理性监管。技术法治化监管,指的是按照现行法律规定,要求网络平台等涉网主体在开发、应用、推广、处分和使用相关网络技术时必须遵守的强制性规定。技术伦理监管,则更偏重于对技术发展的趋利避害,以科技伦理和商业道德来评价技术的可控性。比如,《互联网信息服务算法管理规定》中将社会公德、伦理、商业道德和诚实信用作为算法科技服务的基本原则,更是将劳动者权利、用户知情权和公平交易权作为评价算法应用合规性的重要标准。
技术监管实际是综合治理分级分类精准化管理的基础,也是全生态治理的前提,以此衍生出来的新型监管模式在新时期网络治理中起到越来越大的作用。以目前现行法律规定来看,技术监管主要体现在算法监管、数据安全、个人信息保护、关键信息基础设施安全、具有舆论属性和社会动员能力的新应用、深度合成、人工智能、反电信网络诈骗、信息存储与溯源等各个方面。从表现形式上看,主要包括安全评估、伦理约束、技术备案、内容安全管理、数据安全管理、信用监管、保障用户知情权与自我决定权等方面。
网络治理中技术法治化与法治技术化的辩证关系
从我国网络治理立法大维度看,网络技术发展超越法治的更新,治理的基础在于立法,立法又相对滞后于技术发展和迭代。若以相对滞后的立法治理相对快速发展的技术,势必要求在立法技术上以原则性规定和法律转换性适用为主。比如,在网络侵害人身权纠纷立法中,2009年实施的《侵权责任法》基本照搬了网络版权中的避风港和红旗规则,以适应网络平台责任的划分。再比如,美国曾有判例明确,入侵他人虚拟网站视为对线下不动产的入侵,以线下不动产保护原则转换性适用至线上网站权利保护。随着互联网技术的不断发展和涉网案例的增多,更为精准的具体立法逐渐出现,其中绝大部分立法均对网络中立性予以承认。立法对技术中立性质的承认,使得平台作为网络服务提供者身份承担责任的前提,需要先否认技术的中立和“善意”。因此在这个阶段中,立法是对技术发展的一种回应,是将发展的技术纳入现有法律框架之下,在本质上是技术法治化的过程。
随着人工智能、大数据和区块链技术被广泛应用,技术与治理之间的关系又被重新构建,技术的中立性标准被技术迭代逐渐否认。其中典型的代表技术就是算法推荐,算法本身是技术,但算法模型所体现出来的价值判断和内容分发展示均属于内容安全范畴。算法与人工智能,在商业领域中既可以提高信息分发效率,但也可能被用作算法黑箱、大数据杀熟、二选一和不正当竞争。所以,在这个阶段对以算法和人工智能为代表的技术的治理中,技术的监管重点在于与法律规定和伦理道德充分融合,技术本身应成为法治与道德的共同体。在技术法治化基础上,充分考虑到技术的分级分类特性,如何做好法治技术化成为现代网络治理的新重点。
法治技术化就是将现行法律法规强制性规定和科技道德伦理,通过预先评估、技术备案、模型公示、动态监管、责任分担等方式植入技术开发、推广和使用的全过程之中。从这个角度看,技术法治化是网络治理的第一阶段,主要以完善立法体系和提高执法能力为主。法治技术化则是网络治理的高级阶段,监管客体在于技术而非具体行为,属于综合生态治理的核心要件。因此,技术法治化侧重考验的是对技术的理解能力和立法能力,法治技术化侧重考验的是对技术的把控能力和综合治理能力。
提升网络综合治理能力对技术法治化的新要求
首先,明确鼓励创新和法治监管的辩证关系。新时代网络综合治理客体不在于个案,治理手段也不仅在于事后处罚,而在于对同一类别技术风险能否做到举一反三的能动治理。将法治作为技术的基因贯穿于其发展、使用和推广的全链条,从源头上解决网络违法违规乱象问题。法治基因对于技术创新来说,不是零和博弈的结果,法治约束的是技术的合规性底线,重点在于技术表现行为可控性监管,不在于主体市场准入式监管和全程审批式管理。创新是互联网产业的灵魂,鼓励创新本身也是网络时代法律的重要基因之一,对技术发展本身来说,包容审慎仍是监管部门需要重要考虑的问题。
其次,应加快推进网络产业重点领域的技术法治化过程。按照现行法律规定,算法、大数据、人工智能、区块链等技术,以及数据安全、新闻信息、算法推荐、具有社会舆论动员能力新功能、采集处分个人信息、内容安全审核、信用管理、电子支付等具体应用场景的相关技术,应尽快纳入技术法治化过程。相关评估标准以技术的分级分类为基础,应做到全生态流程评估。
最后,适时修订现行法律适应技术发展需要。随着网络新技术的不断迭代,旧有的法律制度需要及时做出修订,主要包括以下四类。第一,立法时尚未出现新技术的情况。比如,虚拟财产中的NFT(非同质化代币)性质确定问题;云计算是否适用“避风港规则”问题;L4级以上无人驾驶事故责任认定问题等。第二,立法时的技术已经迭代变化。比如,平台对自媒体内容事先审核责任问题;流量与算法内容分发推荐平台中立性问题;网络平台主体责任新形态等。第三,基于安全因素与公共利益考虑应设置特别监管。比如,算法模型的事先审核;特殊行业信息安全的特别标准等。第四,及时将低位阶的专门性规章修订为法律,及时将法律抽象性规定结合网络实践转化为具体规章。一言以蔽之,网络综合治理体系,就是在技术法治化基础上,实现法治技术化的过程。