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社会稳定风险评估的范围广、领域多,亟待科学和专业

2020年11月30日 11:38     来源: 风险评估与管理    作者: 龚琬岚   
风险评估与管理 · 龚琬岚  |  2020-11-30 11:38

  近年来,社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)受到党和国家的高度重视和持续推进,党中央国务院和国家相关部委在政策文件、法律法规、会议精神中,多次要求重视、开展、实施以稳评为代表的风险评估和风险防控工作。(详见“一、“稳评”受到党和国家的高度重视和持续推进”)

  “稳评”适用经济社会发展和党政决策事项的多个领域,总体而言“稳评”范围可总结为“N重一大”:凡与人民群众切身利益密切相关、牵涉面广、影响深远,易引发矛盾纠纷或有可能影响社会稳定的的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、重大事项以及与社会公共秩序相关的大型活动,在实施或开展前,都应开展稳评。

  根据中央各相关部门和全国各省市的政策文件,不完全统计与整理,稳评的适用领域典型包括12类:征地拆迁与补偿安置类、资源开发与工程建设类、涉及城市发展和管理类、涉及“三农”类、企业改制与机构改革类、社会保障与公共利益类、大型活动类、生态环境保护问题类、安全生产与公共安全问题类、教育系统类、医疗卫生领域类、民族宗教问题类、及其它类别。(详见“二、“稳评”适用经济社会发展和党政决策事项的多个领域”)

  回应社会需求,科学、规范、专业的“稳评”亟待派上更大用场,建议抓住“风险理念,科学方法,评管结合,专业人员”的四大关键,推广科学、规范的稳评工作规范,综合培养合格、专业的稳评人员和队伍,并建立健全“稳评机制”,以切实发挥稳评在源头预防和减少社会矛盾、统筹兼顾改革发展稳定关系的重要作用。(详见“三、科学、规范、专业的“稳评”亟待派上更大用场”)

  一、“稳评”受到党和国家的高度重视和持续推进

  近年来,社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)受到党和国家的高度重视和持续推进,党中央国务院和国家相关部委在政策文件、法律法规、会议精神中,多次要求重视、开展、实施以稳评为代表的风险评估和风险防控工作。

  2020年10月29日,中共十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,提出“统筹发展和安全,建设更高水平的平安中国”“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”。

  2020年10月21日,全国市域社会治理现代化试点工作第一次交流会,会上明确要求“要严格落实重大决策社会稳定风险评估制度”。

  2019年5月,国务院《政府工作报告》强调“加强金融等领域重大风险防控,坚决守住不发生系统性风险底线”。

  2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》(2019修正版)对稳评提出明确要求,第47条规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。

  2019年10月31日,中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出“要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督”。

  2019年5月8日发布《重大行政决策程序暂行条例》,第二章第四节对“风险评估”作出具体规定,要求“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的,决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性”。

  2019年1月21日,习总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话,明确提出“防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险”

  2019年1月16日,习总书记出席中央政法工作会议并发表重要讲话,强调全面提升政法干警的防控风险能力。

  2018年7月2日发布并施行的《国务院工作规则》 (2018年国发〔2018〕21号)提出“涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的,要进行社会稳定风险评估,并采取听证会等多种形式听取各方面意见”

  2017年10月,中共“十九大”报告指出“健全各方面风险防控机制”。

  2013年,国家发改委下发《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》(发改办投资〔2013〕428号)。

  2012年中共“十八大”报告指出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”;同年,中办国办下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发〔2012〕2号)。

  2011年,卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》(卫办发〔2011〕2号)。

  二、“稳评”适用经济社会发展和党政决策事项的多个领域

  根据法律法规、政策文件和地方规定,经济社会发展和党政决策事项的多个领域、行业、范畴均需要开展稳评。

  实际工作中,除了各级党委政府出台相应的稳评工作政策制度或规范办法,对辖区内的稳评范围和领域予以明确;发改、公安、民政、教育、医疗、交通、住建、司法、宗教、文体、旅游、工商、食药、自然资源规划、农业农村、应急、商务、水利、工信、人力资源与社会保障、城市综合执法等相关部门均应根据相关政策要求和实际需要,明确本部门职责范围内的稳评事项。

  总体而言,“稳评”的范围为“N重一大”:凡与人民群众切身利益密切相关、牵涉面广、影响深远,易引发矛盾纠纷或有可能影响社会稳定的的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、重大事项以及与社会公共秩序相关的大型活动,在实施或开展前,都应开展稳评。根据中央各相关部门和全国各省市的政策文件,不完全统计与整理,稳评的适用领域,典型包括12类:

  第1类:征地拆迁与补偿安置类:(1)涉及城市基础设施建设、城市综合开发、环境整治(拆除违法建筑)、旧村(旧城)改造、扶贫等重点项目的土地征用、拆迁补偿、居民安置;(2)交通、水利、公共服务设施、工业园区等重点项目建设中涉及群众切身利益的工程选址、实物调查、土地征用、拆迁补偿、移民安置、后续发展;(3)农村基础设施建设和新型农村社区规划建设中的农民土地征收、补偿和人员安置等。

  第2类:资源开发与工程建设类:(1)国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目;(2)轨道交通、高速公路、国省道、独立公路桥梁、机场、铁路、跨航道等级三级及以上的桥梁、内河航道、城市快速路、主干路、长途客运站、港口码头等综合交通运输建设项目;(4)钢铁、有色、石化、化工原料、水泥等工业建设;(5)特高压线、变电所、风电站、大型电源点等能源项目和输油输气管网、加油加气站、储油储气库等能源设施建设;(6)大中型水利水电工程、水库、滩涂围垦等水利项目,涉及编制建设征地移民安置规划大纲、编制移民安置规划及方案调整,组织开展蓄水验收,以及涉及人数多、关系移民群众切身利益的重大敏感问题等事项;(7)其它涉及较大范围人民群众切身利益的土地、草场、山林、水电、矿产、旅游等资源开发、处置的决策。

  第3类:涉及城市发展和管理类:(1)行政区划调整、旧城改造等涉及群众利益的城市规划调整等;(2)疾病预防控制中心、传染病医院或传染病区、医院放射、检验等大型医疗设备安装场所、精神卫生中心、戒毒中心、殡葬火化设施、广播电视发射设施等社会事业开展或设施建设

  第4类:涉及“三农”类:(1)项目建设和乡村规划中的农牧民土地征用、集体土地征收、被征地农牧民补偿安置和移民安置;(2)农牧区土地、林地、草场经营权转让基础设施建设筹资筹劳;(3)“两委”选举、村务公开;(4)进城务工人员的工资发放、劳动就业和社会保险等政策;(4)病死动物尸体处理设施、三级以上生物安全防护实验室。

  第5类:企业改制与机构改革类:(1)国有企业、国有控股企业、集体企业等改制、重组、上市、拆迁、关闭、破产中的职工分流安置、职工内欠清理、社会保障办理、资产处置、合同履行能力、职工利益变动等;(2)职工收入分配制度;(3)涉及较多企业职工利益的企业破产等;(4)机关和事业单位改革程序及改革中的人员分流安置、资产处置、社保关系、职工待遇调整等。

  第6类:社会保障与公共利益类:(1)列入政府定价目录范围的涉及国民经济发展和人民生活关系重大的、资源稀缺或自然垄断经营的、重要的公用事业和公益性服务的商品和服务价格等定调价决策;(2)水、电、燃气、取暖、教育、医疗、出租车和公交车等关系群众切身利益的商品、服务价格和收费标准重大调整;(3)涉及养老保险、医疗保险等社会保险制度和社会救助政策等重大调整,各类困难群体补助、补贴、养老、医疗、失业、工伤、生育保险和最低工资标准、最低生活保障等政策的重大调整;(4)住房增量补贴,涉及经济适用房等住房保障政策重大调整;(5)复退军人和大学毕业生就业等政策调整,群体性劳动者权益诉求;(6)企业军转干部、复员军官、退役士兵、重点优抚对象等涉军群体在就业转业、安置、社会保险等政策制定或调整;(7)教育规划布局、中小学校拆并、医疗教育资源整合等,大中小学校和幼儿园的校内及周边环境存在的社会治安和社会稳定隐患问题,中师毕业生定向就业,民办和代课教师有关待遇政策,以及教职工提出的利益诉求问题;(6)涉及较大范围或者相当数量群众切身利益的行政执法行为等。

  第7类:大型活动类:(1)涉及人员多、敏感性强,可能对社会稳定产生影响的重大活动;(2)达到法定人数规模的群体性活动,法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛活动,演唱会、音乐会、歌舞表演等文艺演出活动;展览、展销等活动,游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动;人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动;(3)未达到相关法定人数规模,租用、借用或者以其他形式临时占用场地、场所,面向社会公众举办的文艺演出、体育比赛、展览展销、招聘会、庙会、灯会、游园会等群体性活动;(4)大中小学生等敏感群体参与的会议、体育文艺比赛、节日庆典集会、校外集体活动等大型活动。

  第8类:生态环境保护问题类:(1)可能造成生态环境现状改变或较大污染、造成重大环境影响或者存在重大环境风险的项目建设;(2)危险废物处置设施、污水处理设施污水处理厂、垃圾焚烧和填埋设施建设、固体废弃物处理设施、放射性废物处置设施等环境设施建设等。

  第9类:安全生产与公共安全问题类:(1)可能造成重大安全事故隐患的建设项目;(2)重大自然灾害后的重要恢复重建建设项目;(3)研究决定社会治安、安全生产、食品安全、重大疫情等突发事件中需要紧急处置的事项;(3)安全生产规范性文件制定、安全生产行政许可、安全生产行政处罚、安全生产行政强制等重大决定或行政行为。

  第10类:教育系统类:(1)教育发展规划编制、教育重点工程、重大决策项目的设立、调整;(2)学校管理体制改革,义务教育入学的学区划分和调整、学校布局,民办学校及非学历教育培训机构的审批、处罚与停办;(3)学校收费政策、助学政策调整;(4)学校改建、扩建、迁建等重大工程项目;(5)办学体制、教学管理、学生管理制度改革;(6)中考、小升初等考试方案、招生政策、学校课程设置改革调整;(7)人事招聘、干部聘任、教师调配、职称评定、绩效考核、评优评先、事业单位岗位设置、分配制度等改革调整;(8)学校重点建设、债务或拖欠工程款化解方案的制定、调整等。

  第11类:医疗卫生领域类:(1)事关广大人民群众健康权益和切身利益的重大决策、重要政策和重大改革、医疗卫生政策的重大调整;(2)关系民生问题的政策性收费和价格调整,如新农合报账比例调整、新增收费项目等;(3)关系人民群众健康权益的重大疾病防控干预措施、食品药品安全管理措施、医疗安全管理与干预措施、医疗技术准入和医疗器械产品(装备)应用、药品和血液制品供应,如计划免疫、预防性接种、大面积消杀、新诊疗项目等;(4)涉及较大范围群众切身利益的医药卫生工程项目,涉及群众切身利益的医疗卫生服务设施项目建设工程选址等;(5)医患纠纷多发、医疗安全存在较大隐患的医疗机构的整顿与恢复运营;(6)关系广大医务人员切身利益的政策制定与改革实施,公立医院改革的配套政策,如医疗卫生机构改制或改革、单位岗位设置、奖金分配政策、职工待遇调整、改革中的产权转让、资产处置、人员安置和社会保障等;(7)其他涉及较多群众切身利益和可能引发群众集体上访、群体性事件的事项和国际社会关注的重大事项。

  第12类:民族宗教问题类:(1)对境内外敌对势力利用民族问题相互勾联制造分裂颠覆活动、以宗教名义进行的非法渗透活动、邪教组织的破坏活动、敌对势力插手和利用我人民内部矛盾并可能对我社会政治稳定带来的现实危害进行风险评估;(2)对因伤害民族、宗教感情和风俗习惯引发的突发性、群体性事件及少数民族群众和信教群众开展合法正常活动,党委政府及有关部门是否做好维护稳定、保障和保护工作进行评估。

  其他涉及群众利益的重大事项,典型包括:(1)涉及较大范围或者相当数量群众切身利益的其它重大决策事项;(2)在居民密集区建设且对周边群众生产、生活具有一定影响的建设项目;(3)在项目规划、环评等环节公示阶段发生社会不稳定迹象且尚未化解的建设项目;(4)其他需要评估的重大决策行为和决策实施行为等。

  三、科学、规范、专业的“稳评”亟待派上更大用场

  “风险评估”作为政府决策的前置要素和风险管理的重要环节,现已有国家标准《公共事务活动风险管理指南Guidelines on Risk Management in Public Affairs Activity》(GB/T33455-2016)对其作出规范要求。

  总体而言,当前中央和社会各界均高度重视稳评,但由于稳评在理念、方法、管理等方面,一定程度上存在“形式主义”、信度效度不高、“评而不用”等问题,个别存在“评是评、干是干,评估工作走过场、评估结论无效力”的情况,导致其应有作用未能得以发挥出来。下一步建议推广科学、规范的稳评工作规范,综合培养合格、专业的稳评人员和队伍,并建立健全“稳评机制”,以切实发挥稳评在源头预防和减少社会矛盾、统筹兼顾改革发展稳定关系的重要作用。

  中国人民大学危机管理研究中心唐钧主任曾在官媒采访中指出,科学、规范的稳评有四大关键:风险理念,科学方法,评管结合,专业人员。

  第一,树立风险评估与管理的观念。应扭转稳评是“自找麻烦、增加成本、看似无用”等狭隘观念,而是将其看作社会效益的坚实保障。稳评应做到“应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾”,从而兼顾三方面的利益:(1)确保建设项目、活动事宜得以安全顺利地开展;(2)通过与周边民众的充分沟通和提前化解,争取反对的最小化;(3)综合考虑社会各界的诉求,实现社会效益和民众满意度的双重最大化。

  第二,采用科学的稳评方法。在唐钧主任著作《社会稳定风险评估与管理》一书中总结了科学的稳评应包含的5大要素——意愿度、支持度、反对度、容忍度和风险度。

  第三,评管结合。稳评应形成管理机制才能充分发挥其应有的作用。当前转型期的社会稳定风险源持续变动,要求稳定风险评估和稳定风险管理的配套和升级;同时,二者须有机结合,借由以评促管、边管边评、先管后评等方式予以实施,从立项前的一个环节,转变为持续全过程的管理活动。

  第四,专业人员。稳评的开展亟待合格、专业的稳评人员和队伍,全面掌握和灵活应用科学专业的稳评工作流程和工具,通过提前评估社会风险、动态调整风险等级、应用共建共治、扩大风险共担、部署综合施策、实施多元治理、创新风险应对、借助风险对冲、降低声誉风险等系列方式方法,将稳评工作落到实处、让稳评作用发挥实效。中国国家人事人才培训网可颁发“社会稳定风险评估师”,根据此证书了解专业技术人员接受培训的情况,作为稳评能力评价、考核、聘用和继续教育学时的重要依据。



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