收缴是行政机关在执法中频繁使用的一种行政措施，但实践中执法人员却常被一些与之相关的措施所困扰，比如收缴与没收、扣押、追缴，不知如何正确选择适用。造成这些问题的原因既有立法上的不科学，也有执法上的认识不到位。

　　一、收缴与没收

　　《行政处罚法》第8条（三）规定“没收违法所得、没收非法财物”是一种行政处罚。笔者始终认为，把没收违法所得、没收非法财物作为一种行政处罚，有悖行政处罚的本质特征。行政处罚是通过对违法行为人的合法权利进行限制、剥夺，或者科加额外的义务，使其感到痛楚，来达到制裁违法行为人的目的。而违法所得、非法财物本身就意味着违法行为人对这些财物没有合法的所有权，比如，偷来的手表，现在将其没收，能对违法行为人产生什么痛楚？根本达不到制裁的效果。在笔者看来，《行政处罚法》第8条（三）之规定是有问题的，原本就不应该把违法所得和非法财物作为没收处罚的对象，而应该规定没收处罚的对象是违法行为人的合法财物。

　　刑法在这个问题上就弄得非常明白。刑法上也有没收财产的刑罚，但是，根据第59条之规定，没收的标准是犯罪分子的合法财产。对于犯罪分子违法所得、违禁品、违法工具是通过刑事上的强制措施来处理的。值得庆幸的是，在治安管理处罚的立法上没有延续《行政处罚法》的上述做法。但这只是出于立法的误会而产生的正确结果。《治安管理处罚法》在立法过程中曾经设定过“没收违法所得、没收非法财物”的处罚种类，只是在后来的审议中，“有些常委委员和地方、部门提出，从实际情况看，治安案件的违法所得大多是侵害他人财产的所得，应予收缴退还被侵害人，不宜笼统规定予以没收；违反治安管理的非法财物，包括查获的毒品、赌具、淫秽物品等违禁品，应当一律收缴、销毁。”所以，在通过稿中又继续延续了原来《治安管理处罚条例》的做法，只规定了收缴等强制措施，在第10条规定的处罚种类中没有没收这种处罚。其实，我们只要仔细阅读一下《治安管理处罚法》，就不难发现，治安案件中涉及非法财物和违法所得的情形不在少数，比如，卖淫嫖娼、赌博、违反警察许可非法擅自经营等等，不见得都是侵害他人财产所得。所以，上述立法审议意见是有问题的。但是，却歪打正着，恰好使得行政措施和处罚的设定更加科学，各自回归了本位。

　　但是，由于上述《行政处罚法》和《治安管理处罚法》规定的不一致，造成实践部门的同志在执法时感到很困惑，无所适从。到底是适用收缴，还是适用没收处罚？作者认为，尽管上述两种方法的执法效果是一样的，但是，要注意，第一，选择了收缴，就不能再作出没收处罚决定，应该按照各自的执法程序要求实施，采用适当的法律文书。第二，没收处罚必须要有具体的法律依据。所以，要注意，对涉案违法行为的处罚所依据的具体法律中到底有没有没收处罚的规定？如果没有，就只能用收缴。

　　二、收缴与扣押

　　有的时候，收缴和扣押之间有一定的关联，但似乎是泾渭分明的。按照正常的办案流程，应该是先扣押，后收缴。有的时候，收缴只是作为一种单独的处理案件的方式，与扣押不发生任何关联。比如，对携带少量淫秽物品的，可以收缴了事；对未成年人不予处罚的，对其携带的管制物品予以收缴。

　　在办理行政案件时，对与案件有关需要作为证据的物品，可以扣押。但是，扣押证据是有期限限制的。比如，办理治安案件中，公安机关一般应当在30日内作出处理决定，最长不得超过60日。逾期不作出处理决定的，公安机关应当退还当事人。因此，实践部门的同志就提出，如果因为案情复杂或者违法嫌疑人在逃，未能在上述期限内结案，是否一定要把扣押的物品返还？可不可以收缴？

　　如果在办案过程中违法嫌疑人逃逸，致使案件无法及时审结，那么，办案期限的计算是暂时中止。在这个中止冻结期间，照理来讲，也可以一直扣押着有关物品。但是，笔者以为，假如能够区分扣押物品的性质，那么，也可以不等案件审结，先根据被扣押物品和文件的属性和保留价值分别作出处理：

　　（1）对于不属于涉案财物、公安机关没有长期保留的物品和文件，比如，账册，来往信件或者电传，但是，其本身又具有一定的证据效力，公安机关可以用复印、拍照等方法将证据固定下来，收入卷宗。为保持复制品（件）的证明效力，应当附有制作时间、有关制作过程的文字说明、原件存放何处的说明以及制作人的签名，并经该部门和当事人核对无异后加盖其印章或签名。然后，把原件还给当事人。

　　（2）对于属于涉案财物的物品和文件，先暂时扣押，等结案时，按照涉案财物的处理规定，予以收缴。

　　实际上，在我看来，没有必要“一条道走到黑”，在办案中如果一开始就能够确认这些物品或者文件就属于涉案财物，那么根本就不需要扣押，可以直接收缴。也就是说，如果有充分的证据和依据可以断定涉案财物的属性，也可以直接办理收缴手续。

　　三、收缴与追缴

　　实际上在《行政处罚法》中就出现了“收缴”和“追缴”之分，但“收缴”主要指当场收缴罚款，而“追缴”是对“行政机关截留、私分或者变相私分的罚款、没收的违法所得或者财物”，前者对外，后者对内，泾渭分明，所以在执法上似乎是比较清晰的。

　　但是，《治安管理处罚法》上出现的“收缴”和“追缴”却颇费思量，这两种措施都是针对治安违法所得或者工具，对于“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具”，“应当收缴”；而对于“违反治安管理所得的财物”则是“追缴退还被侵害人”。笔者理解起来，它们之间的区别可能是：首先，对象有差异。追缴的对象是违法所得的财物，而这些财物原本是有明确所有人的，是属于被侵害人的财物。而收缴的对象是违禁品和非法财物，但是，这些财物不是被侵害人或善意第三人的，或者可能是属于被侵害人或善意第三人的，但却无法查清。其次，去向不同。追缴的物品要返还给被侵害人或者善意第三人，而收缴的物品的去向是销毁、上交国库等。

　　但是，笔者却以为，做这样的区分，意义不大。追缴和收缴其实是一回事，无非是去向不同。《公安机关办理行政案件程序规定》第162条将收缴和追缴的财物的处理方式放在一起规定，规定得十分明确。因此，没有必要人为地把问题复杂化，在立法上取消收缴和追缴之分，能够简化办案程序，提高行政效率。

　　（作者为清华大学法律系教授）

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